新修訂的《生態環境行政處罰辦法》印發，哪些重點應關注？

關于執法回避并不是此次修訂的新內容，原《辦法》中就有回避的規定。但是此次《處罰辦法》針對原來回避程序缺失的情況，新增了回避的審批流程。

根據《處罰辦法》第六條第三款之規定，回避審批程序根據回避對象的不同，區分了三個不同的審批程序：

一是關于“生態環境主管部門主要負責人的回避”，由該部門負責人集體討論決定。

二是關于“生態環境主管部門其他負責人的回避”，由該部門主要負責人決定。《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》（法釋〔2020〕3號）第二條規定“被訴行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人、參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人以及其他參與分管的負責人。被訴行政機關委托的組織或者下級行政機關的負責人，不能作為被訴行政機關負責人出庭”。

參照此規定，此類情形下的“其他負責人”應當是我們通常意義上的副廳長、副局長或者是參與分管的巡視員、調研員、主任科員等單位領導，而不包括作為下級機構的執法局局長等。

三是關于“其他執法人員的回避”，《處罰辦法》明確由該部門負責人決定。綜合本條關于“主要負責人”“負責人”的不同表述，同時結合《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》（法釋〔2020〕3號）第二條的規定，此處的“部門負責人”既可以是主要負責人，也可以是副職負責人，或者其他參與分管的負責人。

《處罰辦法》在《行政處罰法》的基礎上，新增了“一定時間內不得申請行政許可”“禁止從業”等新的行政處罰種類。值得關注的是，根據《行政處罰法》第十一條等相關規定，法律、行政法規才可以設定相應的行政處罰，《處罰辦法》屬于部門規章，是不可以設定行政處罰種類的。

但《處罰辦法》第八條新增的相關行政處罰并非憑空創設，而是對現有環保法律法規中相關行政處罰的總結提煉。如“一定時間內不得申請行政許可”，該處罰種類提煉自《排污許可管理條例》，其第四十條規定“排污單位以欺騙、賄賂等不正當手段申請取得排污許可證的，由審批部門依法撤銷其排污許可證，處20萬元以上50萬元以下的罰款，3年內不得再次申請排污許可證”。在執法過程中，還是要對照具體的環保法律法規開展行政處罰，避免簡單依據《處罰辦法》確定處罰種類。

原《辦法》規定，違法行為在初步審查后要“在7個工作日內決定是否立案”。由于規定時間較短，以往執法實務過程中，出現了不少立案超期被“確認違法”的情況。此次《處罰辦法》第十八條在原有的基礎上將立案時間進行了延長，調整為“十五日”，并且規定在特殊情況下，還可以“延長十五日”。相比于原有的規定，新的辦法施行后各地執法立案的時間將更加寬裕。

在辦理期限方面，《處罰辦法》第五十七條規定，原則上仍然要“九十日內”作出處理決定。但是此次修訂文件新增了“延長期限”的相關規定，在客觀情況導致無法按期辦結的情況下，可以延長兩次，最長延長期限均為“三十日”，環境執法辦案的期限更加寬松。

值得關注的是，盡管《處罰辦法》明確了特殊情況下的立案期限和辦理期限延長。但關于立案中具體的“特殊情況”包括哪些情形，《處罰辦法》沒有明確，從執法的角度，如案件承辦人感染新冠病毒等合理性理由即可。在兩個期限延長時，關鍵要注意履行好“負責人批準”的程序，執法實務過程中最好以《延長立案期限／辦理期限審批表》等形式予以體現，避免程序違法。

《處罰辦法》在以往強調生態環境系統內部協助的基礎上，在第二十二條新增了請求“其他行政機關協助調查取證”的內容。盡管主要內容來自《行政處罰法》第二十六條的相關規定，但《處罰辦法》對相關內容進行了進一步細化，明確具體請求協助的形式可以是“向有關機關發送協助調查函，提出協助請求”。對于基層生態環境部門而言，此類規定更具有操作指導性，客觀上解決了生態環境部門信息獲取難的問題。

需要注意的是，對于“協助調查取證”的限制也是明確的，即“辦理行政處罰案件時”才可以提出類似協助調查取證的請求。在具體執法實務中，生態環境部門可以在發送協助調查函時，附加提供違法行為立案登記表、違法行為調查材料等形式，向有關行政機關提出申請，以保障協助調查配合實效。

《處罰辦法》第二十八條第二款新增了現場檢查（勘察）筆錄具體記載內容等信息。相關信息內容可以區分為四類：

一是調查的基礎信息，即“現場檢查起止時間、地點”等。需要注意的是，一般執法中容易出現有開始時間，沒有結束時間的情況。現有規定明確要載明“起止時間”，今后執法過程中需要特別關注。

另一個值得注意的方面是，個別執法人員習慣在現場檢查、調查完畢之后再統一制作筆錄、填寫相應的起止時間。在此類情況下，要注意據實填寫，避免勘察筆錄、調查筆錄等在時間上出現邏輯矛盾，如同一執法人員在相同時間內開展了不可能同時從事的工作等。

二是相關人員信息，包括“執法人員基本信息，當事人或者有關人員基本信息”。

三是執法程序性信息，即“執法人員出示執法證件、告知當事人或者有關人員申請回避權利和配合調查義務情況”。執法實務中，執法人員通常能夠履行此類程序性要求，但新的規定要求執法人員將此類程序性信息書面化，要能夠在相應筆錄中看到相關內容記載。

四是現場調查情況，即“現場檢查情況等信息”。最終，要求相關人員履行簽名或蓋章等要求。

從相關內容看，該相關規定并不復雜。考慮到現有檢查（勘察）筆錄多為制式模板，各地需要組織對現有執法筆錄相應模板進行調整完善，確保相關信息在模板中均有體現。

監測（檢測）報告是生態環境執法中重要的證據形式之一，也是在不少環境違法中判斷是否造成環境危害后果的主要依據。但在以往執法中，是否需要將監測（檢測）報告單獨向行政相對人送達并沒有明確的規定。不少地方從減少爭議、減輕執法負擔的角度，僅僅是在處罰文書中將相關監測（檢測）結果告知當事人。

此次《處罰辦法》第二十九條第三款對此作出了明確規定，要求“生態環境主管部門取得監測（檢測）報告或者鑒定意見后，應當將監測（檢測）、鑒定結果告知當事人”。

從規定內容看，該條建立了監測（檢測）報告告知制度。在時間上，應當是“取得監測（檢測）報告或者鑒定意見后”，即生態環境部門獲取相關意見后就應該告知，而不宜按照以往在處罰時才告知的方式；在告知內容上，還涉及提供完整監測（檢測）報告，亦或提供相關監測（檢測）結果的問題。

從該條規定看，僅僅提供“監測（檢測）、鑒定結果”即可。但考慮到監測（檢測）信息記錄載體等問題，建議在執法實務中提供完整監測（檢測）報告，畢竟其中還涉及監測（檢測）采樣以及結果判定等標準適用問題；在告知形式上，建議參照處罰文書送達制度，通過送達回執等形式，固定告知的過程。

原《辦法》關于行政處罰的辦案期限是一個“不變期限”，除“聽證、公告、監測、鑒定、送達等時間”不計入期限外，行政處理決定要求在3個月內作出。客觀上，此類規定有利于保證行政行為及時作出，但也忽視了現實中可能存在的問題，比如案件需移送刑事部門先行處理、新冠疫情等阻斷執法調查等情形，直接導致了部分案件在辦理過程中出現超期的情況。

此次《處罰辦法》第三十五條、第三十六條分別就中止案件調查、終止案件調查作出了規定，并詳細列出了具體情形。

由于涉及具體辦案的期限計算，中止案件調查必須要在案卷中做好留痕工作。一是在決定形式上，《處罰辦法》要求“經生態環境主管部門負責人批準”。盡管口頭審批似乎不違反相關規定，但考慮到行政訴訟中行政機關舉證責任倒置的問題，還是要在案卷中對批準行為予以留痕，因此建議執法過程中遇到需要中止的案件，通過中止案件調查審批表等形式進行。

二是在審批權限上，明確為“部門負責人”，綜合《處罰辦法》全文關于“主要負責人”“負責人”的不同表述，同時結合《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》相關規定，此處的審批人同樣可以是主要負責人，也可以是副職負責人。

三是在決定依據上，需要提供相關的佐證材料附卷備查。如“涉及法律適用等問題，需要送請有權機關作出解釋或者確認的”等情形，在辦案過程中應當形成相應的請示報告等材料。

四是從閉環管理上，因為涉及重新啟動期限的確定，最好以恢復案件調查審批表等形式予以體現。當然，對于請示報告答復等有明確期限的案件中，在沒有恢復案件調查審批表的情況下，此類期限可以作為恢復案件調查的判斷依據。

關于終止調查，《處罰辦法》第七十七條已經將該情形確定為可以結案的條件之一，執法人員按程序辦理結案即可。

陳述、申辯以及聽證權是行政相對人的重要權利。然而，原《辦法》中雖然有陳述、申辯以及聽證等相關權利表述，但并沒有規定具體的申請期間。在以往實務中，生態環境部門主要根據原國家環保總局《關于實施行政處罰時聽取陳述申辯時限問題的復函》（環函〔2006〕262號）中規定的期限確定，即“將當事人陳述和申辯的時限規定為自接到事先告知書之日起七日”。

而另一方面，在聽證時間確定上，則根據《行政處罰法》第六十四條相關規定確定，即“在行政機關告知后五日內提出”。在以往執法實務中，兩類期限極容易混淆，增加了執法負擔。

此次《處罰辦法》結合《行政處罰法》等相關規定，在四十四條、四十七條分別明確了陳述、申辯以及聽證的申請時間，均明確為“收到告知書后五日內”，實現了兩個時間的統一。結合《處罰辦法》第九十條第二款之規定，“期間開始之日，不計算在內”。陳述、申辯以及聽證的期限應當為收到處罰告知書以后，次日起的五個工作日內。

考慮到各地原處罰文書模板中均已有相關表述，在2023年7月1日《處罰辦法》施行后，各地要及時做好制式文書中相關法規依據及期限的調整。

原《辦法》并沒有就法制審核作出專門的規定。此次《處罰辦法》結合《行政處罰法》相關規定，對法制審核以專門章節的形式，就法制審核的范圍、審核內容、審核形式以及審核意見作出了明確而詳細的規定。

在審核范圍上，基本上與《行政處罰法》確定的法制審核范圍保持了一致。從相關規定可以看出，并非所有的環境行政處罰案件都需要開展法制審核。但從基層環境執法實務的角度，在條件具備的情況，對每一個案件都開展法制審核有利于更好地規范案件辦理。

在審核形式上，《處罰辦法》明確法制審核以“書面審核”為主，這也是基層生態環境部門通常采用的法制審核方式。除此之外，明確了“召開座談會、專家論證會”等法制審核形式。此類情況下，建議以會議紀要或者書面的法制審核意見等形式呈現。

同時，《處罰辦法》第五十一條第二款明確了進行法制審核時，“可以請相關領域專家、法律顧問提出書面意見”。一個值得探討的問題是，在此情況下的相關領域專家、法律顧問提出的書面意見是否能直接代替生態環境主管部門的法制審核意見，而這對于機構內部沒有符合條件的法制審核人員尤為關鍵。但單從該款規定并不能得出明確的結論。

參考《國家信訪局法律審核工作辦法（試行）》（國信辦發〔2019〕12號）第十二條相關規定，“委托法律顧問或者公職律師審核的，法制工作機構需對審核意見進行確認”。因此，建議從嚴謹的角度，如果完全委托專家、法律顧問提出意見，建議履行相應的內部確認程序。

在審核結果上，《處罰辦法》第五十一條第三款明確了法制審核三類不同的處理意見：一是沒有問題的，同意；二是有風險可以改進的，提出改進或完善的建議；三是有風險無法改進的，提出不同意的審核意見。

作為基層執法部門需要關注的是，今后法制審核要根據前述規定寫明具體的處理意見，而不宜以簡單的法制審核人員簽名代替法制審核意見。

《行政處罰法》第五十七條第二款規定“對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定”。但《行政處罰法》并沒有就“情節復雜或者重大違法行為”作出具體規定。

在生態環境垂直改革后，縣級生態環境主管部門調整為市局派出分局，成為設區市局的派出機構。在此情況下，原來由縣局自行決定的重大處罰案件均需由設區市局集體討論決定。

此前由于沒有“情節復雜或者重大違法行為”的具體認定標準，基層生態環境部門只能參照原《辦法》關于“較大數額”的相關規定，將“對公民人民幣5000元以上、對法人或者其他組織人民幣50000元以上”的處罰作為重大違法行為對待，不少設區市局每月需集體審議重大案件數百件，嚴重影響了執法辦案的效率。

此次新的《處罰辦法》第五十二條第二款確定了“情節復雜或者重大違法行為”的五種情形，其中將擬罰款、沒收違法所得、沒收非法財物數額“五十萬元以上的”才作為重大違法行為對待。在此情況下，各地生態環境部門可以改變以往大部分案件均要上報市局審議決定的局面，由各縣局自行決定。同時，該條規定還解決了以往橫向部門或相關單位要求認定具體環境違法行為是否屬于重大違法行為認定依據不足的問題，為出具相關證明提供了依據和支撐。

值得關注的一個細節是，在《處罰辦法》第五十二條第二款中雖然將“擬責令停產整治、責令停產停業、責令關閉、限制從業、禁止從業”作為“情節復雜或者重大違法行為”對待，但并沒有將“限制開展生產經營活動”列入其中。考慮到“限制生產”在污染物超標排放案件中的常態化運用，此種制度安排有利于簡化類似案件的辦理流程。

以往，關于輕微免罰是否需要制作處罰文書并沒有明確的規定。此次《處罰辦法》更加強調執法的閉環管理，第五十五條第三款規定“符合本辦法第五十三條第二項規定（注：即違法行為輕微免罰）的情況，決定不予行政處罰的，應當制作不予行政處罰決定書”。值得探討的是，在制作不予行政處罰決定書之前，是否需要先向當事人作出“不予行政處罰決定告知書”。《處罰辦法》對此沒有明確的規定。

但是先行作出“不予行政處罰決定告知書”似乎更為合理。一是從法理上看，不予處罰確立了行政相對人違法行為的存在。不予處罰的認定，建立在違法行為事實存在的基礎上，只不過可能基于情節輕微而免予處罰。在此情況下，行政相對人可能對于違法事實本身，包括該違法行為依據的證據、法律定性、原擬處罰裁量等提出異議。

二是從執法實務看，不予處罰并非真正地對行政相對人沒有影響。《處罰辦法》第四十一條第一款第六項規定，行使處罰裁量權應當考慮“當事人是初次違法還是再次違法”。

在不予行政處罰的情況下，行政相對人下一次可能出現的違法就有可能因為本次不予處罰決定而無法認定為“初次”，進而可能影響后續自由裁量，包括“首違不罰”等制度的適用。基于前述考慮，建議在不予處罰決定之前，先行作出不予處罰告知書。

在處罰文書內容上，新的《處罰辦法》更加強調說理式執法。《處罰辦法》第五十六條在原有規定基礎上，對處罰文書的內容進行了補充和細化，新增要求載明“當事人陳述、申辯的采納情況及理由；符合聽證條件的，還應當載明聽證的情況”“行政處罰裁量基準運用的理由和依據”。

從這些規定中可以看出，新的規定更加強調執法人員撰寫說理式文書，對于當事人陳述、申辯的相關理由是否采納，都要給出明確的說法；對處罰金額的確定，考慮了哪些相關因素，都要在法律文書中進行交代。這也有利于增強環境執法行為的認同，減少復議、訴訟的產生。

為了保障處罰文書的規范性，《處罰辦法》第八十五條構建了處罰文書“補正（更正）制度”，該條規定“處罰決定有文字表述錯誤、筆誤或者計算錯誤，以及行政處罰決定書部分內容缺失等情形，但未損害公民、法人或者其他組織的合法權益的”，應當補正或者更正。從規定內容看，補正更加側重于缺失內容的補充，而更正側重于錯誤內容的修正。

該條設置了適用補正（更正）的前提是“未損害公民、法人或者其他組織的合法權益”，但并沒有明確具體的適用情形。從通常的理解看，可以從對當事人實體權益是否造成影響的角度進行，如補正（更正）的內容應當不改變原有的處罰決定。如涉及處罰決定內容的變更，建議通過自我糾錯形式重新作出處罰決定更為合適。

在處罰文書送達上，此次《處罰辦法》參照《行政處罰法》《民事訴訟法》等相關法律規定，拓展了處罰文書的送達形式，在第五十九條新增“電子送達”方式，并在第六十條就電子送達的相關要求進行了明確。運用電子送達的前提在于取得當事人的確認，并簽訂確認書。同時，為了避免郵箱投遞失敗等問題，建議采用電子送達的方式，與當事人通過電話、短信等形式進行確認。

《處罰辦法》以專門章節的形式，從第六十一至第六十六條，對信息公開作出了專門規定，明確了信息公開的內容、不予公開的情形、公開時間、個人隱私保護以及信息公開的撤回等內容。

在以往執法實務中，關于處罰文書如何公開，特別是公開的具體呈現形式上有一定爭議，是以處罰文書原文進行公開，還是可以通過摘要的方式條目式公開，相關法律法規并沒有明確規定。從《處罰辦法》第六十二條的規定看，今后的處罰文書公開可以選擇摘要的方式條目式公開，即以表格形式公開相關的處罰內容。

當然，如果繼續選擇通過公開處罰文書全文的形式也不違反《處罰辦法》的規定。只不過需要注意的是，如果選擇全文公開，需要對照六十四條規定，隱去居民身份證號碼、銀行賬號等信息。同時，在處罰文書被變更、撤銷等情形下，《處罰辦法》第六十六條明確了“三日內撤回”的規定。

盡管處罰文書信息公開的內容較以往有了很大完善，但遺憾的是，處罰決定公開期限并沒有完整的規定，主要是缺少正常公開信息的“撤回”。

目前，可以參考的是今年5月國家發改委制定出臺的《失信行為糾正后的信用信息修復管理辦法（試行）》，盡管前述辦法主要適用于“信用中國”網站等信息的修復管理，但生態環境部門可以借鑒。前述辦法第十五條規定“行政處罰信息最短公示期為三個月，最長公示期為三年”；“最短公示期屆滿后，方可按規定申請提前終止公示”。在此情況下，各地生態環境部門可以借鑒相關規定，確定本地環境處罰決定在生態環境系統網站的公示期限，確保當事人能夠及時修復失信信息。

《處罰辦法》在原有規定基礎上，進一步優化了行政處罰案件結案要求。

一是完善了結案審批制度。原《辦法》并沒有明確在結案時應當履行何種程序。此次《處罰辦法》第七十七條規定，符合結案情形的，“經生態環境主管部門負責人批準后予以結案”。這將有利于改變以往部分地區存在的結案不規范情況。作為基層生態環境部門，需要結合新的規定，制作設計相應的結案審批表，規范結案行為。

值得關注的是，現有《處罰辦法》對立案后作出處理決定的時間作出了規定，但對結案的時間并沒有明確要求。各地生態環境部門可以結合本地實際，細化符合結案條件的情形下多久需要辦理結案的規定，更好地規范執法結案行為。

二是優化了處罰的結案要求。在這方面，最為顯著的調整是將原結案要求中“行政處罰決定依法強制執行完畢的”內容調整為“生態環境主管部門依法申請人民法院強制執行行政處罰決定，人民法院依法受理的”。應該說，此類調整更加切合執法的實際。

以往部分案件申請法院執行后，因為當事人沒有履行能力等原因，導致案件長期無法執行到位，也使得該類案件一直無法結案。此次將結案的條件放寬為人民法院受理強制執行申請，有利于促進基層更好地完善結案管理。但從實務的角度，考慮到法院執行情況畢竟屬于案件材料的一部分，對于短期內能夠執行到位的案件，建議仍然將相關材料附卷作為結案證明。

除此之外，《處罰辦法》還新增了“案件終止調查”“案件移送，且依法無須由生態環境部門再作出行政處罰決定”等兩類可以結案的情形。除了今后對照執行外，各地生態環境可以根據該相關規定，對以往長久未結案件辦理結案手續。

原《辦法》中規定“當事人違法所獲得的全部收入扣除當事人直接用于經營活動的合理支出，為違法所得”。從制度設計看，該相關規定似乎更契合實際。但在具體落實過程中，給基層執法帶來了不小的困難。由于當事人不愿配合等因素，執法人員往往難以準確界定“經營活動的合理支出”，甚至在部分案件中當事人舉證證明經營活動的支出超過了違法所得，導致無法沒收違法所得。

2021年7月15日施行的《行政處罰法》對違法所得重新進行了界定，該法第二十八條規定“違法所得是指實施違法行為所取得的款項”。但該條又同時規定“法律、行政法規、部門規章對違法所得的計算另有規定的，從其規定”。因此，彼時并未能徹底解決違法所得計算的問題。此次《處罰辦法》的規定與《行政處罰法》實現了統一。

今后，計算違法所得更加方便，只要以違法行為人所取得的所有款項計算，而無需考慮行為人在實施違法行為時付出的合理成本等因素。應該說，該條規定進一步方便了行政執法，也減少了行政監管過程中的爭議。

應該說，此次《處罰辦法》修訂涉及的條款較多、涉及的內容也較廣，除了本文談及的十四個方面內容外，根據《行政處罰法》《行政強制法》等相關規定，《處罰辦法》還對新舊法律適用規則、行政處罰從輕或減輕情節、行政處罰聽證組織程序、強制執行等方面進行了增補完善，需要我們進一步學習研究，以更好地抓好辦法的理解和適用。